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      來源:學習時報 時間:2018-08-07

      編者按

      4 月 26 日,習近平總書記在武漢主持召開深入推動長江經濟帶發展座談會并發表重要講話, 強調推動長江經濟帶發展是黨中央作出的重大決策,是關系國家發展全局的重大戰略。圍繞當前 長江經濟帶發展面臨的突出問題與有重點地推進此項戰略實施,我們特約請了推動長江經濟帶發 展領導小組辦公室負責同志、專家、地方領導等就此開展三方會談。

      采訪嘉賓

      推動長江經濟帶發展領導小組辦公室負責同志(以下簡稱領導小組辦公室)

      劉志彪 江蘇長江産業經濟研究院院長、長江學者特聘教授

      殷敏 江蘇省鎮江市京口區委書記

      落實共抓大保護,思想與行動都必不可少

      近年來,推動長江經濟帶發展各項工作取得明顯進展,共抓大保護的格局基本形成。但共抓 大保護的思想自覺仍有待提升;資源環境和生态問題仍然十分突出;綜合立體交通走廊的綜合效 益尚未完全顯現;協同發展體制機制有待進一步完善。

      學習時報:兩年多來,在黨中央堅強領導下,有關部門和沿江省市做了大量工作,取得了積 極進展。但與此同時,長江經濟帶發展也面臨着很多困難挑戰和突出問題,具體表現在哪些方面?

      領導小組辦公室:近年來,推動長江經濟帶發展領導小組辦公室會同沿江省市和有關部門認 真貫徹落實習近平總書記和黨中央決策部署,強化頂層設計,完善政策體系,分解責任任務,狠 抓督促落實,推動長江經濟帶發展各項工作取得明顯進展,共抓大保護的格局基本形成,長江流 域生态惡化的趨勢得到初步遏制,經濟社會發展水平進一步提升,長江經濟帶經濟貢獻度、發展 協調度和對外開放度進一步增強。同時,我們也清醒地認識到,在推動長江經濟帶發展過程中仍 然面臨一些困難挑戰和突出問題,具體表現在:

      一是“共抓大保護”的思想自覺仍有待提升。在一部分基層幹部中,重發展輕保護、重速度 輕質量的思想觀念尚沒有根本改變,被動應付的多,主動謀劃的少,工作力度層層遞減,特别是 面對重點難點問題等待觀望的情況仍然存在。一些地方對共性問題存在攀比現象,抱有僥幸心理 和“法不責衆”心态,落實整改打折扣。

      二是資源環境和生态問題仍然十分突出。長江幹流水體污染還沒有得到徹底治理,主要支流 湖庫水體污染仍然比較嚴重。沿江産業發展慣性較大,有的地方發展模式粗放,“生态賬戶”透 支較大。少數地方沿江化工企業仍然較多,破解“化工圍江”面臨資金、就業、穩定等問題。農 業面源污染量大面廣,各地畜禽水産污染防治工作進度不一。

      三是綜合立體交通走廊的綜合效益尚未完全顯現。三峽樞紐通航能力嚴重不足,綜合交通運 輸體系建設滞後,數百艘船舶待閘積壓成為常态,三峽水運新通道、翻壩鐵路前期研究進展緩慢, 三峽樞紐瓶頸制約短期内難以解決。高标準沿江鐵路通道建設進展緩慢,滞後于沿江省市經濟社 會發展,中西部和貧困地區交通基礎設施短闆明顯。長江經濟帶多式聯運、江海聯運發展水平不 高,高等級公路、鐵路與主要港口沒有實現無縫銜接,以港口為節點的綜合運輸樞紐“最後一公 裡”沒有解決。

      四是協同發展體制機制有待進一步完善。區域和行業條塊分割嚴重,長江經濟帶發展的統籌 協調不夠,鼓勵性、指導性制度不足。沿江産業準入門檻不高,上下遊産業技術标準、環保标準、 政策引導等均存在不一緻的情況。以市場為導向的投融資體制改革、排污權交易、第三方監管、資源環境價格改革等有待深化,目前尚未發揮出足夠的作用。生态補償等利益協調機制仍有待進 一步細化完善。

      劉志彪:一是轉軌時期增長主義導向的經濟體制和地方政府職能。以 GDP 論英雄的做法并 沒有完全消失,一些地方政府仍重點發展那些投資大、産值大、利稅高、發展帶動效應強的能源 重化工業,尤其是那些前向關聯度高的石化産業。這既能完成穩增長、增稅收的目标,也有利于 形成大企業集聚和産業集群發展的基本态勢。

      二是基于成本考慮的産業布局傾向。能源重化工業對運輸成本的變化極其敏感,由于在其成 本結構中,運輸成本占據了很高的比重,所以運量大、運輸成本低的長江水運方式最有利于重化 工業的發展。再加上長江經濟帶城市連綿,人口雲集,能源重化工業企業選擇沿長江流域進行配 置是必然的趨勢。

      三是生态補償機制尚不完善。像水資源交易補償、基于單位 GDP 的能源消耗和排放的交易 補償機制,都是買斷生态資源豐富的地區不開發、維系綠水青山的必要代價。在現階段,僅僅依 靠少量的财政轉移支付,難以抑制地方政府主動去搞那些可能影響環境保護的重化工業大項目。

      四是中央與地方的财稅分權體制模式。現階段中國地方政府收入的主要來源,一是僅占 1/4 的産業活動的增值稅,二是土地使用權出讓金。如果今後地方政府可以從轄區内居民财産的保有、 繼承中征稅,可以自主發行地方政府債券,那麼發展重化工大項目的動機必然弱化,而把營造區 域内安全、生态、宜居的城市環境作為重要任務,以吸引廣大市民前來居住,并增大财産的稅基。

      殷敏:首先,對長江經濟帶發展的戰略意義理解不深刻。一是資源觀存在偏差。比如,有的 地區受“靠山吃山,靠水吃水”的舊觀念影響,對長江資源無序開采、過度利用、随意浪費,對 “共抓大保護”的重要性認識不足。二是發展觀較片面。有的地區沒有深刻理解高質量發展的内 涵,仍将經濟發展和生态環境放在對立面來看待,導緻區域經濟發展緩慢甚至停滞不前。三是責 任意識不強。有的地方認為自己隻是 205 萬平方公裡範圍内一個很小的部分,自身發展的快慢、 生态環境的好壞對長江經濟帶發展影響不大,缺乏主人翁意識,責任擔當不夠。四是政績觀不端 正。有的在推動長江生态整治和修複項目時,認為資金投入巨大、治理難度大、社會矛盾多,産 生畏難情緒和觀望思想,創新的辦法舉措不多,缺乏攻堅克難的主動性。

      其次,生态環境形勢依然嚴峻。長江上遊地區生态系統十分脆弱,中下遊地區盡管資源豐富, 但由于長期以來對長江生态環境的破壞,導緻長江流域生态功能嚴重退化,生物完整性指數持續 降低,環境承載壓力巨大。一是城市規劃不夠科學,長江岸線、港口亂占濫用、占而不用、占多 少用、粗放利用的問題仍然突出。二是農作物無序種植、畜禽養殖廢棄物亂排等,産生了大量的 農業面源污染。三是全域普遍存在産業低端、産能過剩的情況,粗放式、高耗能、高排放的産業 結構尚未根本轉變。四是一些環境違法問題屢禁不止,如部分企業污水直排、偷排問題突出,固體危廢品跨區域違法傾倒呈多發态勢,污染企業向中上遊轉移風險隐患加劇等。

      再次,協同發展的局面還沒有完全打開。國家層面已經出台了《長江經濟帶發展規劃綱要》, 沿江各省市也制定了各自的長江經濟帶發展規劃,但各地區之間相關規劃的标準不統一,發展差 異較大。如長江流域上中下遊地區在基礎設施、公共服務和人民生活水平方面存在一定差距,但 各地同質化競争又異常明顯,城市群之間産業同構化嚴重,經濟互補性不足,上中遊與下遊的産 業鍊未能實現分工、對接。目前,僅長三角地區建立了一體化辦公室,長江全流域缺乏“一盤棋” 的發展機制。

      最後,全員參與的格局還沒有完全形成。一是長江經濟帶發展在國家、省級層面得到高度重 視,市、區層面也已全面形成共識,并積極推動。但一定程度上存在着對長江經濟帶發展認知逐 級衰減的現象,基層參與度不高。二是企業主動作為、積極參與,助推長江經濟帶發展的力度還 有待進一步提升。三是廣大群衆自發保護長江、珍惜資源的意識還不夠強,主人翁作用發揮得還 不夠。

      圍繞重要領域開展協同創新是關鍵

      推動長江經濟帶高質量發展,協同創新的重點是要徹底解決重化工業發展等污染問題,對重 化工格局包括布局結構進行重大調整。

      學習時報:堅持并落實長江經濟帶發展“共抓大保護,不搞大開發”的導向,沿江政府間以 及産業、科技等領域的協同創新必不可少。您認為我們應如何通過協同創新來推動長江經濟帶高 質量發展?

      劉志彪:推動長江經濟帶高質量發展,協同創新的重點是要徹底解決重化工業發展等污染問 題,對重化工格局包括布局結構進行重大調整。

      一是堅決貫徹落實新型工業化發展戰略。把全面小康社會的建設、工業化與信息化、生态型 社會的建設壓縮在一起進行。具體來說,就是利用信息技術改造和提升我們的傳統工業,運用“智 能化+”大力推進制造業的智能化發展,同時以最嚴格的環保标準,制約能源重化工業的增量擴 張。堅決執行存量減少、增量不增加的控制政策。堅決關停環保不達标企業,既有的重化工項目 一律遷移江邊 1 公裡以上。

      二是建議設立國家層面的長江生态環境保護機構,以便在管理督查上使用同一個标準進行管 理監督,環保問題不能由各個地方自行決斷、自說其事。美國等發達國家設立森林警察機構,全 盤統一管理全國森林事務的經驗,也可以移植到我們對長江經濟帶的開發管理上。

      三是建設市場化的交易補償機制。可探索實施兩類交易補償制度:一是建立以單位 GDP 碳 排放為基礎的交易制度。在這樣一種交易平台上,單位 GDP 排放量低于區域平均水平的地區, 可以賣出相應的碳排放權;反之,則必須買進相應的額度。二是建立以水環境質量為基礎的長江 流域生态環境補償機制。對水質達到一類水标準的省區,達到程度比例越高,則給予獎勵越多; 反之,對三類尤其是四類水質比例高的省區,實施懲罰性罰款。這種制度安排,顯然比較适用于 長江經濟帶這類具有上下遊關系的區域生态補償關系的建立。

      殷敏:一方面,建立協同創新的體制機制是前提。下棋得有棋盤和規則。長江經濟帶覆蓋 11 省市,面積約 205 萬平方公裡,人口和生産總值均超過全國的 40%,開展協同創新必須先建立體 制機制,避免各自為戰。目前,長三角創新聯動發展正在積極推進,“三省一市”(江蘇省、浙江 省、安徽省和上海市)高位協調,在資源共享、技術轉移等方面開展常态化、制度化合作。長江 上遊、中遊城市群也應借鑒有益經驗,加快推進互聯互動發展。在此基礎上,可建立整個長江經 濟帶協同創新聯席會議制度,打破行政區劃壁壘,系統謀劃,高位統籌,高位協調,高位推進, 建成統一 開放和競争有序的創新體系,從而實現經濟的梯度和可持續發展。

      另一方面,重要領域開展協同創新是關鍵。重要領域協同創新往往能牽一發而動全身,同時 也為全面推開創設條件,積累經驗。一是生态治理方面。圍繞長江經濟帶生态修複、污染綜合治 理,建立流域内生态環境保護機構之間的協作機制,實現經驗、技術、成果共享。二是重點産業 關鍵技術領域。圍繞打造世界級産業集群的戰略目标,大力支持流域内國家産業創新中心、國家 技術創新中心及技術創新聯盟建設,加大産業前沿及關鍵共性技術研發投入,加快突破核心基礎 芯片、智能制造裝備和關鍵零部件等核心技術。三是産業合作交流方面。通過經濟互補、産業互 聯、項目互動、信息互通,推進産業交流合作和重大項目建設方面的跨區域合作和共享,有效帶 動整個長江經濟帶産業轉型和創新發展。

      全面認識、利用和發揮長江經濟帶的功能

      深刻領會、正确把握好“五個關系”,重點是要進一步加大生态環境保護修複力度;着力提 升黃金水道整體效能;培育壯大高質量發展新動能;創新區域協同發展體制機制。

      學習時報:新形勢下推動長江經濟帶發展,關鍵是要正确把握整體推進和重點突破、生态環 境保護和經濟發展、總體謀劃和久久為功、破除舊動能和培育新動能、自我發展和協同發展的關 系。落實好這“五個關系”需重點做好哪些方面的工作?

      領導小組辦公室:習近平總書記在武漢座談會上明确提出推動長江經濟帶發展需要正确把握 的“五個關系”,為深入實施推動長江經濟帶發展戰略提供了思想指引和根本遵循。為全面貫徹落實習近平總書記重要講話精神,5 月 17 日,韓正副總理主持召開推動長江經濟帶發展領導小組 會議,審議通過了《關于全面貫徹落實習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上重要講 話精神的實施意見》;5 月 25 日,國家發展和改革委員會何立峰主任主持召開領導小組辦公室會 議,讨論通過了《深入推動長江經濟帶發展近期重點工作安排》等一系列文件,對每一項具體工 作任務都明确責任單位和時限要求,緊緊抓住不放,堅決落到實處。深刻領會、正确把握好“五 個關系”,重點要抓好以下工作落實。

      進一步加大生态環境保護修複力度。習近平總書記強調,推動長江經濟帶發展,前提是堅持 生态優先,把修複長江生态環境擺在壓倒性位置,逐步解決長江生态環境透支問題。要從生态系 統整體性和長江流域系統性出發,開展長江生态環境大普查,系統梳理和掌握各類生态隐患和環 境風險,找準共抓大保護的突破口和具體抓手。一是加強水污染治理,加快實施生态環境污染治 理“4+1”工程,包括以沿江城鎮污水垃圾治理為重中之重,提高污水垃圾收集處理水平;以嚴 控沿江化工企業污染為突破口,強力推進化工污染整治和産業轉型升級;以污染處理能力和制度 建設為重點,加強船舶污染治理;以嚴格控制沿江養殖污染為重點,加快推進農業面源污染治理; 以嘉陵江上中遊尾礦庫為重點,加快推進沿江尾礦庫治理。二是加強水生态修複,實施長江兩岸 綠化行動,推進岸線保護和修複,加強生物多樣性保護。三是加強水資源保護,提升長江沿線飲 用水水源地保障能力和安全水平,強化長江流域水資源聯合調度。

      着力提升黃金水道整體效能。積極推進三峽樞紐運輸制約疏解,加快三峽水運新通道建設方 案研究論證。加快發展多式聯運,推進長江幹線主要港口鐵水聯運設施聯通,解決好鐵水聯運“最 後一公裡”問題。開工建設武漢至安慶 6 米水深航道整治工程。以規範集裝箱船型為突破口,加 快推進船型标準化,積極發展江海直達船型。推進沿江高鐵規劃建設、重慶至武漢重載鐵路研究 論證。

      培育壯大高質量發展新動能。加強創新基礎平台建設,開展重大産業核心技術、關鍵技術、 裝備和标準的研發攻關。研究優化沿江産業布局,重點支持戰略性新興産業布局,提高環境準入 門檻,嚴禁污染型産業、企業向中上遊地區轉移。推動沿江城市群錯位發展,培育一批體現長江 流域特色的小城鎮。加強與“一帶一路”建設融合,繼續推進自由貿易試驗區改革試點,繼續深 化長江大通關體制改革。

      創新區域協同發展體制機制。加快流域管理體制改革研究。制定沿江岸線、河段、區域、産 業負面清單,加快建立生态環境保護硬約束機制。開展生态産品價值實現機制試點和綠色發展示 範,探索推廣綠水青山轉化為金山銀山的路徑。加快長江保護法立法進程,聯動修訂水法、航道 法、固體廢物污染環境防治法等相關法律法規。

      下一步,我們将充分發揮好領導小組辦公室的統籌協調作用,會同沿江省市和有關部門,咬 定目标,苦幹實幹,把長江經濟帶發展工作抓實抓細抓好,為實施好長江經濟帶發展戰略共同奮鬥。

      劉志彪:首先,全面認識、利用和發揮長江經濟帶的功能。決不能把長江經濟帶的功能簡單 地看成是運輸帶,不能依此制定長江經濟帶開發戰略和實施産業政策。因為作為運輸帶,在産業 配置上,必然傾向于那些大耗水、大用電、大消耗的,且對運輸成本敏感的重化工業大項目。其 實我們真正需要的,是充分利用長江經濟帶資源集中、人口集中、市場集中、産業集中、城市集 中等發展優勢,在沿江城市基礎設施超前一體化的基礎上,通過地區間的競相開放、撤除政策壁 壘和統一市場的建設,實現合理的産業競争和分工格局,發揮長江經濟帶的規模經濟和範圍經濟 效應,使之成為中國經濟的黃金經濟帶。這就是說,建設黃金運輸帶,隻是其中的一個基礎性的 功能而已。

      其次,盡快使沿江能源重化産業向沿海适度轉移。從世界各國産業布局的一般規律和我國生 産力優化布局看,在沿海地區集中布局“大運輸量、大用水量、大耗電量、大消耗量”的臨港型 重化工業,是時不我待、必須堅決貫徹落實的戰略行動。目前,中國鋼鐵、石化等所需基本原材料,如石油、鐵礦石等,大多數要從海外進口。早在 2004 年,中國就進口石油 1.2 億噸,石油對 外依存度已達到 40%。按現在的消耗速度,一般認為到 2020 年,中國石油消費量将增至 5 億噸, 其中 3 億噸需要進口,即對外依存度高達 60%。如果這是事實,那麼把與石化工業以及與此直接 關聯的加工類産業,基本上全部集聚在沿海地區,就有充分的事實依據。最根本的還在于,這種 産業布局有利于形成黨的十九大報告提出的培育和建設世界級先進制造業集群,促進我國産業邁 向全球價值鍊中高端的目标。最後,通過産業集群集中建設環保設施,對這些産業固有的污染物 進行集中處理,将徹底改變目前長江流域分散發展重化工項目的不良格局。

      
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